Terça-feira, 27 de Fevereiro, 2007


Eu garanto que amanhã volto a postar materiais menos maçudos do que o anterior e mais directamente relacionados com o momento que vivemos. Só que desta vez foi mesmo para aliviar uam verborreia que andava por aqui semi-entalada. Para aliviar aqui fica uma outra memória geracional e logo com o facto de o tipo ser meu homónimo.

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(isto vai ser longo, preparem-se ou ignorem já este post…) 

O conteúdo do post abaixo incluído do Manyfaces sobre a completa aventura que é tentar retirar um sentido coerente das estatísticas portuguesas sobre Educação, assim como um comentário do Henrique Santos sobre o assunto, fizeram-me voltar a um dos temas que sempre mais me atraiu na análise dos fenómenos educativos nacionais que é o facto de nós não sabermos exactamente do que falamos quando falamos da Educação com base em estatísticas.

É que entre nós – não sei se o mesmo se passa com outros países, mas isso agora não me interessa quase nada – é uma verdadeira lotaria tentarmos fundar uma análise rigorosa e consistente com base em séries de dados de média ou longa duração sobre a Educação. Sei do que falo, pois levei boa parte dos últimos anos exactamente mergulhado neles e a tentar extrair uma ordem real do que mais não passa de uma orddem formal.

Mas comecemos pelo princípio, para melhor enquadrar esta matéria. Desde os anos 80 que se divulgou e popularizou em alguns círculos académicos o conceito de Construção Retórica da Educação, fórmula que pretende designar um método muito particular de países como Portugal enunciarem legislativamente uma série de princípios norteadores para a Educação que depois nunca se concretizam efectivamente na prática. Para quem quiser ler um dos textos fundadores desta abordagem faça o favor de descarregar este ficheiro soysal.pdf. Mais tarde esta designação evoluiu para um outro similar de Construção Política da Educação, que entre nós deu origem, por exemplo, à tese de Doutoramento do ex-sindicalista, ex-assessor ministerial e actual professor universitário António Teodoro.

No fundo, estas são leituras que colocam Portugal entre os países que foram precoces na enunciação de um aparato legislativo, por exemplo, instituindo a obrigatoriedade da freequência escolar, mas depois demoraram décadas e décadas, ou mesmo um século, para a efectivar. Ou que procuram alterar de forma voluntarista, pela imposição legislativa, as realidades educativas que encaram como negativas.

Embora goste desta leitura, eu prefiro ainda complementá-la com dois outros conceitos complementares e articulados, o da Construção Estatística da Educação e o da Construção Política das Estatísticas, que passo a definir ou descrever de forma breve e não exaustiva ou com pretensões ensaísticas.

  • A Construção Estatística da Educação passa por procurar fundamentar políticas educativas com base numa selecção de indicadores educacionais mais ou menos sortidos de acordo com as conveniências do momento, “trabalhando-os” da forma que mais interessa e isolando-os de outros indicadores que os possam contrariar ou matizar as conclusões mais imediatas e simplistas que se possam fazer com aqueles. Desde final do século XIX que o indicador essencial mais usado de forma dramática foi o da taxa de analfabetismo; a certa altura abrandou-se esse ênfase para se destacar o das realizações materiais (é o que acontece na 1ª fase do Estado Novo); posteriormente (desde final dos anos 50 até aos anos 80) voltou-se ao flagelo do analfabetismo e à baixa escolarização da população para desde os anos 90 sermos dominados pela questão do insucesso e abandono escolar. Ainda mais recentemente, optou-se por recortar alguns indicadores sobre os gastos com o sector da Educação e sobre o trabalho docente. Em todos os casos, preferiu-se usar um conjunto restrito de indicadores, de modo a fundamentar leituras simplistas e lineares da realidade e a justificar medidas legislativas tendenciosas e marcadas ideologicamente (agora não dá para explicar isto em detalhe). A Construção Estatística da Educação é, no seu extremo menos rigoroso, uma construção ficcionada da realidade educativa. Na melhor das hipóteses resulta de e numa leitura redutora dessa realidade. Em muitos casos, tenta-se influenciar a evolução das próprias estatísticas com medidas legislativas destinadas a condicioná~las artificialmente (foi o que aconteceu em boa parte dos anos 90 do século XX).

Mas, dir-me-ão, será possível analisar as questões educativas sem recorrermos aos números? Serão todas as estatísticas inúteis? estarão todas elas viciadas? Não necessariamente. Mas é aí que entra o segundo conceito que é o da:

  • Construção Política das Estatísticas, que todos nós conhecemos bem e não só da área educativa. Basta lembrarmo-nos das baralhices bem recentes em torno dos indicadores relativos à evolução do custo de vida, do poder de compra, do desemprego e, last but not tle least, do famoso défice orçamental. A coisa é bem simples e passa por mudar, num qualquer momento e quantas vezes de forma inopinada, os critérios segundo os quais se recolhem, seleccionam e tratam (agregando ou isolando indicadores, aumentando ou diminuindo as unidades de análise) os dados estatísticos disponíveis ou passíveis de assim estarem. O problema não está, unicamente, na má qualidade dos dados. O problema está na variação dos critérios. Porque se os critérios forem uniformes, até más séries de dados podem ser úteis, porque permitem ao menos medir variações. Agora se os critérios andam sempre aos saltos, não há volta a dar ao problema.

No caso da Educação, que conheço mais de perto, era proverbial a desconfiança que até à I República mereciam as estatísticas nacionais. Mas não era só sobre esse sector da vida nacional. E havia razão de ser para isso. Entre os dados recolhidos na origem e os dados publicados existiam erros mais ou menos grosseiros. Só para alfinetar o secretário de Estado Jorge Pedreira, há autores que fundam análises da evolução do comércio externo português no período final do absolutismo em balanças comerciais que têm dados que não correspondem exactamente aos que é possível obter a partir da informação recolhida para as elaborar. Não dou novidade nenhuma, pois já escrevi de passagem sobre o assunto. No caso da Educação, o analfabetismo ora se calculava de uma maneira ora de outra, assim como a escolarização, mudando-se as idades com base nas quais se faziam os cálculos. Nos censos e nos Anuários Estatísticos, este publicados por vezes de forma irregular, a informação ora aparecia assim ora aparecia assado.

Com o advento da Ditadura Nacional e do Estado Novo, e num espírito de refundação, até os critérios de recolha, tratamento e apresentação da informação estatística foram alterados. A partir dos anos 30, os Anuários Estatísticos e restantes publicações do INE ganham um novo fôlego e aparentam uma iniformidade de critérios que, no caso das Estatísticas da Educação publicadas desde os anos 40, a certa altura é mesmo mais uma aparência do que realidade. Tentar colar séries de dados com intervalos quinquenais para aspectos básicos do sistema educativo como a rede escolar, o número de professores em exercício ou os alunos de cada nivel de ensino, desagregados por sexo, mata a apaci~encia a qualquer um.

A partir de final dos anos 60, e em especial com as mutações na estrutura do sistema educativo, tudo se baralha ainda mais e a década de 70 torna tudo quase incompreensível, se exceptuarmos a evidência do analfabetismo. Nos anos 80 parecia que ia tudo estabilizar, mas na década de 90 lá vieram novas alterações que, por exemplo, eliminaram a desagregação por sexo de diversos indicadores relativos aos alunos. Ou seja, muitas vezes a definição dos critérios de recolha e apresentação das estatísticas dependeram dos humores políticos e de interesses superiores à mera tentativa de fixação obejctiva da informação disponível.

Por isso, entre nós, para o mesmo fenómeno existem no mínimo sete versões estatísticas, todas devidamente fundamentadas e justificáveis com aparente coerência. E quase todas elas batem mal com aquilo que quem está no terreno pensa conhecer. O investimento financeiro na Educação é uma dessas áreas; a questão da assiduidade dos docentes é outra. Mas há mais.

Porque entre nós as Estatísticas são uma arma de arremesso na arena da disputa política. Apresentar números e gráficos é uma forma de aparentar rigor e seriedade. E é tanto mais eficaz quanto o interlocutor ou entrevistador não fizer a mínima ideia ou não tiver a mínima intenção ou capacidade de analisá-los de forma crítica, aferindo da sua fiabilidade ou mesmo veracidade.

E enquanto assim continuar a ser, as Estatísticas serão manipuladas de forma política para fins políticos. E a Educação não é excepção.

E muito do que nos é servido publicamente é, como já disse, uma mera construção estatística ficcionada para obter a adesão das audiências.

O desfecho da questão da TLEBS o dirá.

Em especial permitirá perceber se o ciclo de Jorge Pedreira já terminou com a negociação do ECD e o de Valter Lemos está no auge com a investida visando a completa infantilização da Educação não-superior, se isto é apenas um carrossel de promessas casuísticas para apagar os fogos mais aparentes, onde o que hoje é verdade amanhã é mentira, como bem dizia esse vulto da ética chamado Pimenta Machado.

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A verdadeira e única arma de destruição maciça. Com este tipo de arsenal, qualquer guerra está ganha à partida. Nós é que não sabíamos. Nem o Bush. Caso contrário…

(c) Antero Valério

Conforme promessa antiga, aqui está o contributo do Manyfaces para as nossas discussões:

A nossa relação com relatórios e em particular com relatórios de base estatística nunca foi a melhor. Existe uma tendência para menorizar os resultados, questionar as fontes, viciar os dados de entrada, matar o mensageiro quando a mensagem estatística não se adequa à teoria em vigor…
Vale quase tudo…

Sobre estatísticas e o desconforto que provocam temos até umas frases batidas, uma tiradas consensuais que ilustram bem a nossa difícil relação com elas. Tantas vezes se ouve dizer, “são só estatísticas, valem o que valem” ou “não têm em conta as condições reais de cada um”. Pois eu sou obcecado com estatísticas e tenho boas razões para ser…. Porque são elas que nos permitem manter a realidade debaixo de olho, são elas que informam as decisões, são elas que permitem ver para além do aparentemente óbvio, são elas as únicas armas para combater o recorrente “parece-me que”. Antes de entrar na educação e suas mentiras e estatísticas, um pequeno desvio para dar um bom exemplo da sua utilidade:

É conhecido o processo de reorganização das maternidades em Portugal, que ao tempo da Leonor Beleza permitiu começar a reduzir drasticamente os índices da mortalidade infantil em Portugal. À data o processo sofreu contestação generalizada. Foram fechadas centenas de pequenas maternidades que funcionavam em péssimas condições. Os serviços foram concentrados em poucas mas boas unidades. Com isto atingimos no espaço de uma década um índice de mortalidade infantil a todos os títulos admirável. E neste processo foram fundamentais as estatísticas. Elas permitiram concluir que a proximidade não compensava face à dispersão de meios. Elas informaram a decisão, foram contra o senso comum que apontava para o primado da proximidade. Esta foi uma verdadeira “boa prática” que deve ser sempre mencionada quando em Portugal se fala de estatísticas e da sua importância.

E em relação à educação e suas estatísticas?
A primeira medida para quem queira falar de estatísticas sem ser totalmente desacreditado é ignorar tudo o que seja relatório com origem em Portugal. Fundamentalmente porque é quase impossível reunir consenso mínimo sobre a sua qualidade e idoneidade. Restam aos interessados os relatórios da OCDE, que ainda assim são mais consensuais. O meu interesse começou com o célebre relatório, “Education at a Glance 2006” que gerou tão aceso debate em vários foruns. Mais uma vez o problema foi o da utilização dos resultados e da sua formatação de acordo com a perspectiva de cada um. Quando não é possível que a realidade encaixe na teoria, então é sempre possível tentar distorcer um pouco a interpretação da realidade estatística….

Neste caso a discussão centrou-se na relevância do PIB para a aferição de alguns dos indicadores estatísticos mais importantes. Sempre achei esta discussão curiosa porque
noutros contextos ninguém se atreve a questionar a importância deste índice económico (PIB) como peso e medida para tudo o que tenha a ver com actividade económica, salários, indicadores, etc… Polémica à parte, porque esta já deu muita prosa e contra-prosa por aqui, vamos então ver quais são os reais indicadores que se podem extrair deste relatório. Realço apenas os que considero indicadores-chave. O relatório completo – executive summary – pode ser consultado aqui:
– Na frequência média escolar estamos em último (nº médio de anos de frequência escolar).
– Nos resultados de matemática (escala de Pisa 2003), ficamos na cauda da tabela. Só 4 países têm pior desempenho.
– Nas despesas educativas por aluno (em US$) aparecemos num (aparentemente modesto) 23ª lugar, tendo o relator o cuidado de explicitar que no caso Português a classificação nos coloca acima da média da OCDE quando o PIB é tido em conta (pag 31). Ou seja, na realidade estaremos algures a meio da tabela, o que é confirmado pelo indicador de investimento total em educação face ao PIB (da pag 32).
– A percentagem de investimento público em educação face ao total de investimento público coloca-nos também a meio da tabela.
– No número médio de alunos por turma estamos a meio da tabela.
– No salário médio em US$ para Professor no secundário aparecemos em 21º (em 31 países). Tendo em conta o peso do PIB aparecemos em 3º lugar.
– No número médio de horas de ensino por ano (teaching time) aparecemos a meio da tabela.

E com estes indicadores penso que se fica com uma boa visão do nosso ensino: baixa frequência/permanência escolar, maus resultados comparativos no desempenho dos alunos, despesas educativas dentro da média da OCDE, cargas lectivas dentro da média da OCDE, salários acima da média da OCDE.

Pode concluir-se sem grande margem para dúvidas que o ME não deve atirar dinheiro para cima do problema porque não é por falta de investimento que o nosso desempenho deixa a desejar. Temos um problema de organização e de gestão, não temos um problema de investimento.

E concluindo eu que o nosso problema é essencialmente de (má) gestão, tratei de ver se existia algum relatório comparativo das práticas de gestão na OCDE. E a boa notícia é que existe mesmo… Trata-se de um relatório muito pouco conhecido: “PUBLIC SPENDING EFFICIENCY: INSTITUTIONAL INDICATORS IN PRIMARY AND SECONDARY EDUCATION“, com data de 30 de Janeiro de 2007 e que aparece na mesma altura do muito mais badalado “Economic Policy Reforms: Going for Growth 2007”.

Este último é um relatório generalista mas que desta vez incluiu uma recomendação explícita sobre a educação em Portugal. E esta recomendação reza o seguinte: 

“Recommendations: Better use current education resources by increasing the proportion of primary and secondary spending allocated to non-wage spending. Continue ongoing efforts to strengthen vocational and technical education. Implement systematic evaluation of higher education institutions.”

Esta recomedação está bastante em linha com as conclusões acima tiradas sobre a eficiência da gestão do ensino. Nenhuma surpresa aqui… O meu problema foi quando analisei o tal relatório de “public spending..” e afinal o nosso panorama em termos de eficiência na gestão parecia quase cor de rosa !!??

Vejamos:
Esse relatório analisa de forma bastante rigorosa vários indicadores de eficiência nos gastos com educação, que vão do descentralismo da gestão, adequação de recurso às necessidades, indicadores de eficiência de gestão de orçamentos e até ao índice de eficiência do mercado de educação. Não vou analisar os resultados de cada um deles mas devo dizer que me chamou a atenção o nosso ranking no índice de descentralização da gestão escolar, em que somos o 3º Pais mais centralista da OCDE (uma confirmação do que todos sabemos). O relatório segue então para a sua parte mais ambiciosa, em que se descreve detalhadamente o método de definição de um indicador compósito que permite estabelecer um índice de eficiência nos gastos públicos com educação. Este índice permite avaliar comparativamente a qualidade de gestão do sistema de ensino em cada Pais. Pode ver-se então que Portugal fica num muito honroso 10º lugar (metade superior da tabela- pag 27).

Preparava-me então para meter a viola no saco e rever os meus preconceitos e conclusões precipitadas sobre a gestão do sistema, quando uma pequena nota na pag 14 me chamou a atenção: na análise final deste índice compósito Portugal aparecia com uma nota em destaque e o relator encaminha o leitor para a secção 2 para mais esclarecimentos. Lá fui ver do que se tratava mas já com sensação de água no bico….

E eis que na secção 2 a tramóia é exposta em todo o seu esplendor.
Transcrevo na íntegra a pag. 7:

“The indicators describe the institutional framework in the public education sector as resulting from current regulations. Their construction assumes that the institutions described in the answers to the questionnaire are implemented and working in practice according to regulatory prescriptions. While this assumption may be optimistic in some cases, relaxing it would bring about even more serious methodological problems, related with the measure of the degree of implementation of recent reforms. In this context, the interpretation of the indicators should remain cautious. For instance, the favorable bias in
the indicators might be significant for Portugal. The recent OECD Country survey or Portugal indeed highlighted that the full implementation of recent reforms increasing the autonomy of the schools or favoring benchmarking) remains an mportant challenge in this country (Guichard and Larre, 2006). In all countries, the indicators have to be interpreted as describing the education system when the implementation of current reforms is completed.”

Ou seja, os inteligentes do ME ao preencherem os questionários que serviram de base a este estudo resolveram dourar a pílula, indicando não o modo como o sistema de gestão funciona mas o modo como eles acham que deveria funcionar. A OCDE descobre a coisa e eis que Portugal adquire honras de excepção no relatório, com direito a destaque na secção 2.

Como fui dizendo no início, os relatórios estatísticos podem ser objecto de maldades várias por parte de quem os interpreta ou de quem os alimenta com dados viciados. Neste caso o ME não resistiu a transmitir uma ideia fantasiada da gestão escolar, confundindo boas intenções com a realidade. Valham-nos as organizações independentes que detectam as falcatruas e as expõem, ainda que por vezes em termos demasiado polidos….

ManyFaces

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As novas reformas que varrem actualmente os Estados Unidos, o Canadá, o Reino Unido e muitos outros países baseiam-se na teoria do elevado desempenho. Esta teoria (…) difere das teorias da pirâmide e do caminhos de ferro pela forma como retira ênfase das hierarquias descendentes e pela abolição de percursos ou trilhos que digam às pessoas como hão-de fazer o seu trabalho. A descentralização é a chave. Os professores e as escolas recebem poderes para tomar as suas próprias decisões sobre a forma como as coisas devem ser feitas. Também os pais acabam por ser envolvidos. Recuperando alguns conceitos decorrentes das práticas das organizações empresariais eficientes, esta teoria defende que a forma de assumir o controlo das coisas passa por ligar as pessoas a parâmetros ou padrões em vez de as ligar a regras burocráticas ou a códigos de procedimentos laborais. (Thomas Sergiovanni, O mundo da liderança, 2004, p. 41)

Podemos até nem gostar de um ou outro aspecto deste modelo de funcionamento, mas é difícil negar dois factos:

  • Este modelo aposta numa efectiva autonomia das escolas e professores, que ficam responsabilizados pelo seu próprio desempenho.
  • Não há nada mais diferente deste modelo do que as práticas de robotização burocrática e de avaliação mecânica que o actual ME está a implementar, monitorizando o mais pequeno aspecto do que designa como “autonomia” e classificando a quantidade e não a qualidade do exercício de funções, tanto mais valorizadas quanto afastadas da prática docente.

Claro que tudo isto é natural numa equipa ministerial cujo traço comum e definidor é a desconfiança em relação à Escola Pública, a aversão visceral aos professores e o desprezo efectivo pela Lei de Bases do Sistema Educativo ainda em vigor que afirma no seu artigo 46º:

A administração e gestão do sistema educativo devem assegurar o pleno respeito pelas regras de democraticidade e de participação que visem a consecução de objectivos pedagógicos e educativos, nomeadamente no domínio da formação social e cívica.

E que tal a indirecta coacção sobre o exercício da greve? Não sou um modelo de grevista nato, mas não quero retirar esse direito de expressão e luta a ninguém. Mas, com esta grelha de avaliação da assiduidade, experimentem fazer 1 ou 2 dias de greve por ano e vejam lá os custos que isso implica. Penso não ser de demonstração difícil a profunda inconstitucionalidade deste tipo de medida.

Para não falar de na 6ª feira o excelentíssimo senhor engenheiro José Sócrates ter dado o tiro de partida para as comemorações internas do Ano Europeu da Igualdade de Oportunidades e depois a senhora socióloga das profissões, não por caso especializada no estudo dos engenheiros, dar aval a medidas que discriminam negativamente e de forma muito particular as mulheres grávidas, pessoas doentes ou portadores de deficiências que necessitem de tratamento em horário não compatível com as concepções de gestão de recursos humanos muito modernaças os homens e mulheres sem rosto dos grupos de trabalho nomeados pelo senhor secretário de Estado exactamente alguém que, em seu tempo, revelou um certo problema de assiduidade.